松开刹车，但别抢方向盘：美国伟大总统与民主的三层定义

三、守住每一条程序的人，丢了联邦

再看榜单的另一头。

布坎南几乎在所有排名里都是倒数第一或第二。1860年12月，南方各州正在准备脱离，他在国情咨文里给出的立场是：州脱离联邦违宪，但联邦政府也没有权力强迫一个州留下来；联邦建立在公众舆论之上，接下来该怎么办，请国会拿主意。

从程序上看，这段话几乎挑不出毛病。他没有越过国会，没有藐视法院，没有关押任何人。

等到林肯三个月后就职，七个州已经走了。

安德鲁·约翰逊、皮尔斯这些长期垫底的总统，得到的评价也大同小异：在危机面前，拒绝使用手里的权力。

所以历史学家的评分奖励的，从来不是“守程序”。它奖励的是：在整个体系存亡的关头，有没有人敢动手；动手之后，这个体系有没有活下来，并且变得比原来更大。

问题到这里，就绕回了第一层。

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四、分水岭不在越界，而在越界之后

回到三层划分，一个关键事实浮出来：排名最高的那几位，在第二层和第三层上越界最多，却几乎无一例外守住了第一层，而且往往把第一层扩大了。

林肯打的这场仗，打到1864年秋天胜负仍不明朗。他本人在8月23日写了一份备忘录，折起来让全体内阁成员在不知内容的情况下签字。内容是：如果选举失败，他将与当选者合作，在就职日前尽一切努力保住联邦，因为新总统上任之后将不再可能做到。

11月他赢了。两天后他对前来祝贺的人说：如果叛乱能逼我们放弃或推迟一次全国大选，那它就可以理直气壮地宣称已经征服并毁灭了我们。

小罗斯福在1942年和1944年同样如期举行了选举。杰斐逊的购地由参议院批准、国会拨款。林肯中止令状，国会在当年8月追认，1863年立法授权。

把这些放在一起，伟大总统与独裁者的分水岭就不在“有没有越界”，而在三件事。

第一，公开越界，而不是秘密越界。林肯把中止令状的理由写进致国会的咨文，杰斐逊把宪法困难写在给参议员的信里。尼克松同样大幅扩张总统权力，排名却在倒数，区别在于他的越界是为了瞒住自己的选民。

第二，把越界交给事后裁决，并且接受裁决的结果。小罗斯福的法院方案被他自己党控制的参议院否决，他没有再试。杰斐逊自己的理论就是这一条：总统像一个监护人，替被监护人做了一笔未经授权却有利的投资，然后交由对方事后追认，而不是事先宣称自己有这个权力。

第三，绝不动第一层。可以松开刹车，但不能把方向盘从乘客手里夺走。

用这三条标准再看杰克逊，就会发现他是这份名单里最不一样的一个。他扩大了第一层，却永久牺牲了第三层，而且从来没有把对切罗基人的越界交给任何裁决。近二十年来他在各类排名中一路下滑，说明历史学家的评价标准本身也在修正。

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五、一个必须回答的质疑

写到这里，一个尖锐的读者会问：这不就是成王败寇吗？越界成功的叫伟大，失败的叫独裁。你这套“公开、追认、守住选举”的标准，是不是事后从赢家身上归纳出来的？

这个质疑值得认真回答，我想分三层说。

第一，这套标准不是从赢家身上归纳的，而是从输家身上验证的。小罗斯福的法院方案是他权力最盛时的一次失败，他接受了。这个“接受”本身就是标准的一部分，和他最后赢没赢没有关系。

第二，同一个人身上可以同时有通过和不通过的项目。小罗斯福的新政通过了这套标准；第9066号行政令没有通过。它以军事必要为名，掩盖了司法部内部与之相反的证据，事后也没有被及时纠正，最高法院直到2018年才在另一个案子里明确说当年判错了。一套标准能在同一位总统身上切出好坏，说明它不是为赢家量身定做的。

第三，杰克逊的例子恰恰是这套标准的反例而不是支持。如果标准真是成王败寇，那么扩大了普选、赢得了连任、建起了现代政党体系的杰克逊应当稳居前列。事实是他在往下掉。

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六、十九世纪能划线，二十世纪越来越难

到这里，开头的问题可以给出一个比较完整的回答了。

最有建设性的总统，确实在程序与权利两层上破坏最多。但一个成熟的宪政体系，从来不是靠不出现这样的总统来维持的，而是靠越界之后能够完成两件事：追认，或者划线。

十九世纪的美国，这个循环运转得相当完整。杰斐逊越界，国会追认。林肯越界，国会追认，战后最高法院又在米利根案中划了一条线：只要民事法院还开着，就不得用军事法庭审判平民。

二十世纪的情形开始变化。政治学家罗西特在1948年写《宪政独裁》，把林肯和小罗斯福当作范例，论证民主国家在危机中把超常权力交给一个人并不必然是民主的失败，关键是三件事：进入的条件清楚，权力有期限，结束时权力真的交回去。

二十五年后，施莱辛格写《帝王总统》，对罗西特做了修正：危机中扩张的权力很少回到原点，每一任总统都把前任的工具当作地板而不是天花板。

再过近四十年，巴尔金和莱文森在2010年指出，现代美国的问题已经不是某个总统在危机中临时夺权，而是国会几十年来把大量紧急权力预先存进了行政部门，平时就放在那里，谁上台谁都可以用。

三个人合起来描述的，是同一条曲线：越界之后的“划线”这一步，越来越迟，越来越软。

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结语

回到最初的问题。

美国最有建设性的总统，是不是对传统民主破坏最多？如果“民主”指的是程序与分权、指的是紧急状态下的个人权利，答案是：是的，而且不止一点。这些污点不应该被伟大的结果洗掉。关押十二万日裔公民，不因为赢了二战就变得可以接受。

但如果“民主”指的是最底层的那一件事——权力来自选举、可以被反对、可以被和平替换——答案恰恰相反。这几位在程序上最不守规矩的人，是在最艰难的时刻把这一条守得最死的人。而程序上最守规矩的那位，眼看着这一条塌掉。

这大概就是宪政体系真正的考题。它考的不是会不会出现越界的总统，而是越界之后，这个体系有没有能力说“这次追认”，或者说“到此为止”。

松开刹车，有时候是必要的。

但方向盘必须一直在乘客手里。

— 姚迪